政府一直强调，金融部门要加大对农村，特别是贫困农村的信贷支持，但至目前，农村人口从正规金融渠道得到贷款的比例仍不超过３０％。为此，２００４年的中央１号文件提出，要“继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为＇三农＇服务的多种所有制的金融组织”。

２００５年２月，中央第一次明确提出：“在有条件的地方，可以探索建立由自然人或企业发起的小额信贷组织。”同年５月，央行正式决定，在中西部地区民间融资比较活跃的山西、陕西、四川、贵州４省进行民间小额贷款试点，只确定基本原则，具体实施方案由各地根据实际情况制订。